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承接東部產業轉移:淮濱縣育強全產業鏈提升脫貧質效

2021-07-30

 脫貧攻堅史研究


2021年7月1日,中國人民大學“832工程”訪談團來到了河南省信陽市淮濱縣,開啟了“中華人民共和國脫貧攻堅史”系列調研訪談項目的淮濱站,為人類發展難題搜尋低成本可持續的答案。

信陽市淮濱縣位于河南省東南部,淮河中上游,是鄂豫皖革命老區的重要組成部分,是楚國名相孫叔敖的故里、中華蔣姓的祖根地。縣域面積1209平方公里,轄15個鄉鎮、4個街道,總人口82萬,是國家扶貧開發工作重點縣和大別山片區扶貧開發工作重點縣。淮濱因瀕臨淮河而得縣名,因防汛救災需要,析固始、息縣各一部分組成淮濱縣,“三水圍一縣,一河貫東西”,淮河干流橫貫東西,洪河、閭河、白露河四面環繞,在縣境內交匯入淮,承擔著上游2省23個縣(市)3萬多平方公里的洪水下泄任務,素有“洪水招待所”之稱,建縣69年來發生大小洪澇旱災59次,是全國全省防汛重點縣。
淮河帶來水患風險的同時,也為淮濱的經濟發展帶來了獨特的優勢和機遇。脫貧攻堅戰打響以來,淮濱縣依托得天獨厚的自然、區位和文化資源,通過“做強二產、倒逼一產、優化三產”,深入推進工業強縣、農業興縣和旅游活縣,促進產業和城鎮發展深度融合。立足食品加工、紡織服裝、白酒釀造為主導產業,淮濱大力打造現代化產業集聚區,并配套港口服務,打造全產業鏈協同發展,吸引東部企業向當地遷移,有效承接起東部產能轉移,通過產業對接發揮產業帶貧作用,脫貧步伐不斷加快。
截至2020年底,淮濱縣以全省第二名的好成績,如期實現高質量脫貧摘帽,97個貧困村全部退出,全縣20723戶85684人建檔立卡貧困人口全部脫貧,年度成效考核、財政扶貧資金績效考核持續位居省市前列,榮獲全省脫貧攻堅工作先進縣。淮濱經濟社會發展取得了天翻地覆的變化,實現了“洪水走廊”的成功突圍、“水患大縣”的美麗蝶變,展現了新時代的淮濱形象。

 

 

 

 

脫貧是科學


01

融入全國價值鏈:

發展集聚經濟、承接東部產能轉移

 

 

 

 


產業鏈的優化與穩定,是縣域經濟發展的關鍵;提高產業綜合實力競爭,制造業舉足輕重。淮濱縣立足紡織、食品兩大主導產業,把總部、研發和組裝環節放在產業集聚區,聚集資源、資金、科技和人才,不斷開發產品深加工,延長產業加工鏈條。目前縣產業集聚區已經入駐企業198家,其中有紡織服裝企業162家,是全市唯一一個超百億級紡織服裝產業集群,被中紡聯授予“中國新興紡織產業基地縣”等稱號。產業集群化發展便于紡織鏈中的各環節企業形成合力,通過集群內部企業的協作共同承接東南沿海產能轉移,同時隨著產業集群發展日漸成熟,“以商招商”能力日益凸顯,能夠吸引更多優質企業落地,不斷引進產業鏈關鍵環節和配套企業,實現產業鏈上下游的有效銜接,提升產業整體競爭力。

縣域經濟要走長足發展路線,必須融入區域產業高質量發展格局,抓住區位比較優勢,培育外向型經濟。淮濱港位于豫皖兩省交界處,坐擁淮河主航道,承東啟西,連南貫北,是淮河航運的起點。淮濱搶抓淮河生態經濟帶國家級戰略機遇,超前謀劃建設了106平方公里的信陽淮濱臨港經濟區,正打造成為豫貨出海的大窗口、豫非貿易直通港和內陸開放新高地。淮濱被確定為全省18個區域物流樞紐之一,既為淮濱縣紡織服裝、糧食釀酒等產業產品及原料運輸提供了強有力的物流配套服務,又為臨港產業搭建了新平臺,對延伸加工產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈有重要意義,達到制造原料進區、終端產品出區的目標。
淮濱縣的產業園區及配套的港口服務為產業西進提供了有力支撐。隨著我國東部地區用工成本的增加,部分勞動密集型企業加速調整其產業布局,一些企業向東南亞國家轉移,一些企業則西進內地,其目的都是為了優化其產品和供應鏈,提升自身競爭力和抗風險能力。從政策風向看,我國政府大力支持鼓勵東部地區產業向中西部地區轉移。早在2010年9月,國務院就印發了《國務院關于中西部地區承接產業轉移的指導意見》,并于2021年7月23日發布了《中共中央 國務院關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》,提到“推進承接產業轉移集聚區建設,積極承接新興產業轉移。”與東部相比,中西部地區人口密集程度較低,紡織業等化工企業對居住環境的影響相對較小,安全環保管控相對寬松,并且中西部地區資源豐富、要素成本低廉,企業搬遷的壓力有所降低。同時,對比印尼、越南等東南亞國家,我國西部地區有一定的化工基礎和配套設施,加之東南亞一些國家的政局變動、頻頻發生的罷工事件等不穩定因素,給中西部地區承接東部地區產能轉移、發展制造業帶來了機遇。近年來,在脫貧攻堅進程中,各地政府紛紛加大對企業的扶持力度,為企業擴大產能、盤活存量、降低成本提供政策支撐,中西部地區優勢進一步凸顯。從淮濱的經驗中可以看出,在承接產能轉移的過程中,發展集群經濟打造全產業鏈成為關鍵點,統一規劃企業進入產業園區發展,有利于降低企業投資和生產成本,提高產品市場競爭力,有效地將轉移產業用工與當地剩余資源匹配。同時,配套港口服務進一步延長全產業鏈,降低了運輸成本,保證生產原材料進得來,最終產品出得去,打通了產地與市場核心區之間的貿易通道。

 

 

 

 


02

產業結構優化引領綠色發展:

升級農業和布局三產齊頭并進

 

 

 

 


綠色發展是新發展理念的重要內容,習近平總書記指出:“綠色發展,就其要義來講,是要解決好人與自然和諧共生問題。”綠色發展理念在經濟社會發展中的指導作用越來越重要,促進產業發展綠色轉型,是實現高質量發展、可持續發展的重要支撐。淮濱縣立足縣情,推進農業數字化和發展文化旅游業,走出了一條多產業協同并進的綠色發展之路。

作為傳統農業大縣,加快農業產業化是淮濱加快縣域經濟發展的必經之路。在以往的農業生產經營模式下,農產品的生產者和消費者之間存在較多環節,制約了農產品上行,并且農業生產效益受農產品產量和價格波動影響較為強烈,風險較大。因此,發展農業產業化,一方面可通過農村電商平臺減少農產品進入市場的中間環節,強化政府部門對農村電商發展的引導扶持,另一方面應注重農產品品牌的培育,引導農產品從初級向深加工轉變,推進農產品實現市場化。目前,淮濱縣建成縣鄉村戶四級電商網絡平臺,在淘寶、京東等網絡平臺上線銷售26個特色產業產品,通過政府采購貧困地區農副產品精準實現產銷對接,助推產業扶貧,打通消費扶貧“最后一公里”,有效降低農產品交易的搜尋成本,促進農民群眾收入增加。淮濱堅持創品牌發展戰略,積極開展扶貧產品認定申報,編制《淮濱縣扶貧產品名錄》,“水八仙”、“旱九作”、“美十味”等成為網紅爆款。品牌是企業的無形資產,提升品牌知名度是提高產品附加值的有效途徑之一。
發展以文化旅游業為代表的第三產業,是轉變縣域經濟發展方式、提高發展質量的有力抓手。淮濱縣位于淮河中上游,地處北亞熱帶向溫暖帶過渡地帶,具有多方交匯、南北兼容并存的特色,享有“淮上江南”的美譽,美麗的自然環境和豐富的人文資源為淮濱發展旅游業奠定了基礎。目前淮濱已建成淮河文化主題公園,對接快速增長的城鄉居民休閑度假、康體養生、文化體驗等方面的旅游需求。旅游業在鄉村振興、產業融合、居民就業和當地經濟發展等方面可以發揮重要作用,隨著旅游產業鏈的不斷完善,餐飲、住宿、交通、農特產品銷售等配套環節產業將形成新的發展增長點,推動三產深度融合發展。

 

 

 

 


03

共同承諾激發內生動力:

“雙聯盟”淮濱模式引領集體經濟轉型升級

 

 

 

 


產業發展是脫貧攻堅的重要支撐,做大做強產業才能促進農民增收。傳統農業以小農生產經營為主,產業發展存在“小散亂”的局面,產品質量參差不齊,生產規模化程度低,市場競爭力弱,發展壯大集體經濟是增進群眾福祉、實現共同富裕的有效途徑和現實需要。為解決農村生產經營主體組織化、規范化的難題,破解特色產業“內卷化”競爭的困局,淮濱縣探索建立了“黨建聯盟+產業聯盟”雙聯盟促產業發展模式。立足縣情實際,確定了弱筋小麥、稻漁種養、漁網編織、芡實、雙孢菇、貓爪草等26項特色產業,把每個特色產業中涉及的龍頭企業、合作社、種植大戶、產業重點村全部吸納其中成立了26個產業聯盟,同步建立26個黨建聯盟,以黨建為紐帶,讓黨組織發力,讓黨員示范引領,把黨員聚在產業鏈,貧困戶鏈在產業鏈,讓群眾富在產業鏈。

集體經濟的發展能夠強化產業發展對農民的創收和保收作用。一方面,農業生產經濟需要基礎設施建設和生產資料投入,具有投資規模大、功能覆蓋面廣、轉換成本較高的特點,且兼具網絡效應和準公共品等性質,往往需要政府進行大規模投資。淮濱為貧困戶提供統一半價供種、統一補貼供肥供藥、統一分擔保險、統一免費技術指導、統一加價收購的“五統一”服務,幫助貧困戶參與產業發展降低成本和門檻,并且保障收益穩定,政府的產業引領手段由政策強制轉換為經濟激勵,農民的態度也從被動參與到主動參加,生產要素配置更合理,農村集體經濟的發展更加高效。另一方面,農村集體經濟組織的發展,使農民在集體經濟中結成利益整體,大家心往一處想,勁往一處使,有利于提高農戶在農村產業鏈中的地位,增強議價能力,加速培育優勢產業和促進農民增收。淮濱縣的產業聯盟吸引了五糧液集團等知名品牌的深度合作,農村集體經濟組織更有實力和優勢融入全國產業鏈中,確保群眾脫貧能致富,增收可持續。目前,淮濱全縣建立雙聯盟26個,吸納黨組織262個,帶動貧困戶1.95萬戶,戶均產業增收7000元,形成了黨建強、產業興、群眾富的生動局面。
在農村集體經濟升級轉型的過程中,黨建工作起到關鍵作用。黨建引領利益相關者組織起來,共同參與到產業脫貧中,黨委和政府幫扶干部與貧困戶之間開展共同承諾,實現“幫你脫貧”和“我要脫貧”的結合,從而能夠解決搭便車、規避責任等難題,調動貧困戶內生動力,使其積極響應黨委政府號召,努力作為,自力更生,取得持久的共同利益。

 

 

 

 


04

土地資源合理配置:

土地整治破解空心村難題

 

 

 

 


伴隨城鎮化高速推進和農業現代化進程的加快,農村大量勞動力和農村居民進入城鎮,農村出現人口變少、住宅閑置、耕地撂荒為特征的“空心村”,農村閑置宅基地問題逐漸顯現、擴大。為提高農村土地利用效率,淮濱縣以危舊房整治改造為重點,推進村莊內廢棄、閑置建設用地治理,增加有效耕地面積,并通過宅基地復耕券等政策充分釋放土地紅利,有效破解了脫貧攻堅工作“地從哪里來”、“錢從哪里出”等難題。

在保證完成建檔立卡貧困戶等重點對象改造任務的基礎上,淮濱政府將一般農戶的危房也納入改造范圍,做到應改盡改。同時采取以獎代補的激勵措施,對于積極參與配合拆舊區復墾整治項目的農戶和鄉鎮進行獎勵,規范有效推進農村閑置低效土地整治。作為國家級貧困縣,脫貧攻堅、鄉村振興需要大量的資金和用地。根據國家政策,貧困縣將搬遷戶原有的宅基地復墾成耕地后,產生的節余指標可以自用,也可賣給省內其他市縣。借助這一政策,河南省創造性地提出宅基地復墾券制度。在這一背景下,針對農村居民點出現大量廢棄、閑置宅基地和脫貧攻堅資金缺口等問題,淮濱搶抓城市建設用地、農村耕地和農村建設用地改革機遇,充分釋放土地政策改革紅利,近五年共籌集土地出讓收入近73億元,有效保障了財政扶貧資金籌措和脫貧攻堅項目用地,實現了“保障發展、保護紅線”雙平衡,為脫貧攻堅資金池注入源頭活水。土地整治項目在突破扶貧資金瓶頸的同時,也帶來了鄉村面貌的大變樣。通過水利設施建設、通村通組道路等多項工程建設實施,有效解決部分村莊布局散亂、基礎設施落后、環境臟亂差等問題,極大提升了農村人居環境和村民生活質量。此外,淮濱縣干部表示,他們利用土地復墾券并不是毫無限制的,而是在摸清全縣后備資源底數的基礎上,根據淮濱縣總體發展規劃,為長久發展留足了土地。
農村空心化是農村土地整治需要解決的重要問題,而土地資源的優化配置則是空心村整治的關鍵目標與基本途徑。通過生產、生活和生態空間重構,合理規劃鄉村建設用地和農業用地,科學布局鄉村空間,可以實現土地資源配置優化和土地紅利的再分配。

 

 

 

 


05

政策信息凸顯效應:

“1+N+M”幫扶模式實現精準扶貧

 

 

 

 


淮濱堅持因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類型施策,不斷尋求脫貧攻堅的路徑和程序,創新實施精準脫貧到戶“1+N+M”精準扶貧模式。“1”是指確保有勞動能力、有就業意愿的貧困人口至少一人實現就業,“N”是指每戶有多項疊加的產業幫扶項目,“M”是指行業扶貧政策應享盡享。為全縣所有貧困戶逐戶制定“1+N+M”幫扶措施,并制作了《“1+N+M”幫扶措施及成效預測表》,做到一戶一個脫貧計劃、一人一套幫扶措施。該表根據貧困戶實際情況和時間進行動態調整,張貼在每個貧困戶家里,既作為幫扶干部工作的工作綱要和考核標準,又幫助貧困戶了解能夠享受哪些政策以及如何實現脫貧,實現了干部責任壓實,群眾心里有數,共同推進脫貧摘帽。

現代經濟學理論的發展認為,由于復雜的環境和有限的認知能力,個體在進行決策時不能掌握全部信息,也不能做出完全理性的決策。因此,在脫貧攻堅工作中,政策好并不代表貧困戶知道、了解政策,進而愿意享受政策、積極投入脫貧隊伍中,甚至有個別貧困戶對幫扶工作產生抵觸心理。《“1+N+M”幫扶措施及成效預測表》的出現有效的提高了政策凸顯性,厘清了貧困戶脫貧路徑,明晰了貧困戶應享盡享的政策,幫助貧困戶更好的實現自主脫貧,同時監督幫扶干部履行責任,貧困戶和干部雙方共同了解幫扶內容、措施和政策,精準發力,互為支撐,確保增收可持續、脫貧高質量,保障未脫貧戶全部脫貧,已脫貧戶鞏固成果不反彈。

 

 

 

 

攻堅是奉獻

01

脫貧工作越干身體越健康

 

自2016年2月起任淮濱縣農業開發和扶貧開發辦公室主任以來,王海平已經在脫貧攻堅的陣線上堅守了五個年頭,見證了淮濱縣脫胎換骨的全過程。“脫貧工作有利于身體健康,原來我血壓低、長得胖,干了脫貧工作之后,血壓上來了,體重降下去了,越干身體越好!”王海平笑著談幾年的脫貧工作帶來的變化。秉承著政策不過夜的工作原則,只要上級文件下達,縣領導班子和王海平帶領的扶貧辦干部無論多晚立馬召開大會,研究政策、討論辦法、制定方案、落實責任。時常徹夜通明的辦公室備齊兩箱方便面和礦泉水,各式各樣的外賣早已吃膩,凌晨三點結束前一天工作六點早起繼續工作,睡眠時間壓縮到僅剩三四個小時,今天開會明天下鄉成為工作常態,“每天24小時基本都在工作,一大早出門到半夜回家,飯也不在家里吃,家屬甚至當家里不存在這個人。”脫貧工作的落實依賴于扶貧辦的推進和實施,扶貧辦起到承上啟下的作用,王海平以身作則腳踏實地,奔波忙碌于辦公室和鄉下,向上溝通領導研究政策,向下體恤民情了解事實,上接書記縣長,下連村民小組長,承擔起整個脫貧工作的統攬任務。同時,王海平在工作中追求精益求精,“取乎于上,得乎其中”,為脫貧工作制定高標準高目標,在嚴格細致的標準指導下,高遠美好的目標激勵下,淮濱縣發生了天翻地覆的變化。脫貧工作的繁重和壓力也曾讓王海平感到焦慮和委屈,但是收獲的成就令人喜悅,繁忙的工作讓生活充實。王海平在淮濱縣脫貧摘帽中立下汗馬功勞,今年被提拔為淮濱縣政協副主席。王海平表示工作干得很值得很幸福,在困難中收獲快樂,在忙碌中獲得充實,以后也將繼續為淮濱縣的發展貢獻自己的力量


02

駐村經歷成就全能書記

第一書記闞現東于2017年在河南省信陽市淮濱縣欄桿街道辦事處東鄉村開始了駐村生活,期間認真履行各項工作職責,積極開展基層黨建、脫貧攻堅、產業發展、為民服務和疫情防控等各項工作,使東鄉村從一個軟弱渙散村蛻變為基層黨建和產業發展紅旗村。駐村扶貧之前,闞現東對基層情況并不是太了解,缺乏基層工作經驗,三年的駐村幫扶,不僅讓他更接地氣,而且學會了帶領群眾發展產業脫貧致富,與貧困群眾一同成長和改變。闞現東積極探索產業發展路徑,為實現產品附加值增值,對東鄉村種植的稻米注冊商標品牌,開發多種稻漁系列產品,并進行包裝外觀設計。“胚芽米、粥米、糙米、鮮米…”闞現東娓娓道來各種稻米種類。他表示,在就任第一書記之前,對這些知識完全不了解,但是活必須要干,外包出去不劃算,就只能帶著鄉里的干部一起學習,學著學著就懂了。目前,從品質把關到包裝設計,整個稻米品牌打造的過程全部由鄉村干部一手包辦。闞現東對于東鄉村未來的發展也有著長遠的規劃。目前東鄉村正在全力打造產品溯源平臺、消費扶貧銷售平臺等智慧農業,讓消費者在消費端和市場端就能實時看到農產品生產的全過程。同時,闞現東也在計劃依托本地紡織行業、農業行業的優勢,將東鄉村打造為親子教育基地,他的手機里存滿了東鄉村的照片和視頻,并時常在短視頻平臺上進行分享,主動承擔起東鄉村產業的宣傳任務。闞現東吃住鄉村,趕在一線,在“干中學”中不斷提高自身實力,推動鄉村面貌大變樣,工作更得到了組織和群眾的認可。

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